不打掉这五个“拦路虎”，电改很难成功

6月27日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十五次会议。会议强调：“改革是一场革命，改的是体制机制，动的是既得利益，不真刀真枪干是不行的。”那么，具体到电改而言，这些需要改的体制机制、需要动的既得利益到底是什么呢？郑言先生撰写7000字长文，谈了他的理解。

2015年3月15日，党中央国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发【2015】9号），发出了新一轮电力体制改革的动员令。一年过去了，回味分析新一轮电改的实践与进展，深感电力改革之环境恶劣复杂、任务之艰难卓绝。于是，再次深入学习研究新电改文件，并回顾反思近几年的直接交易实践，得出结论：新电改面临“拦路五虎”，如不拿下“拦路虎”，电改没有成功希望；必须扫除障碍、营造环境、强势推进，否则将贻误党中央国务院的战略部署，贻误国民经济发展与进步。

1拦路虎之一：传统体制

电力体制改革目标是建立新体制，即市场化的电力体制，而实现路径则是革除旧体制，即计划管理体制。新体制建立的过程，就是旧体制破除与退出的过程。旧体制不可能自然消失，自觉退出。旧体制不退出，新体制也难以建立起来。正所谓“不破不立”。从我国国情来看，改革如果“破”得不坚决不彻底，“立”得就会艰难困苦。

9号文件及配套文件应当是新电改的纲领指南与顶层设计。遗憾的是，这些文件重“立”轻“破”， “破”得过于谨慎与柔弱，对旧体制破除与退出的难度估计不足，缺乏必要的制度性顶层设计和刚性措施保障。事实上，发用电计划所谓的有序放开、交易机构的相对独立、电网企业的象征性放开、以计划放开进程主导市场建设进程、电力调度维护现状、改革实施主体模糊化等问题，反映了顶层设计对旧体制破除的不坚决不彻底。越来越多的有识之士认为，这是新电改顶层设计中的缺憾。在改革实践中，这些缺憾也成为了阻碍改革顺利推进的掣肘。当前，部分省份对待新电改的基本态度是“等等看”、“让别人先行一步”，甚至有“缓改”、“假改”和“不改”的现象。今后，旧体制阻碍与干扰新体制建设的问题将不断突出，新电改将变得异常艰难复杂，走向与成败难以逆料。

旧体制为什么如此严重地阻碍新电改呢？主要有三方面的主要原因：

其一、利益面前的本位取向。

旧体制下，已经形成既定的利益格局。破除旧体制，建立新体制，必然影响一些部门和企业的既得利益。比如，电网企业将丧失垄断地位，发电计划管理部门将丧失计划管理权，发电企业面临激烈的市场竞争。不难想象，这些部门与企业会对新电改采取什么样的态度。前几年来，在推动实施电力直接交易的过程中，改革者深刻体会到了那种揪心的孤独和无奈。事实上，有的机构虽然一直执着地推进直接交易，但是实施改革的真正同盟军仅有弱势的用户企业。如果遇到开明的改革型地方政府领导，还能得到上级支持，可能有所作为。但是，不幸的是，有的部门置国家大局于不顾，习惯于争权越位，甚至无原则地为个别强势企业代言。于是电力改革往往合力少分歧多。在9号文件及其配套文件起草和修改的过程中，有的企业和部门运筹博弈的超凡能量早已为业界所熟知。细研9号文件及其配套文件，不难发现强势企业与传统体制部门施加影响的诸多痕迹，不难发现他们的本位利益已经凌驾于国家利益之上。事实上，新一轮电改的顶层设计是一个妥协与平衡的结果。这样的妥协与平衡体现了旧体制在博弈中占据了优势，无益于旧体制顺利退出主导性地位，势必束缚市场建设的进程，很可能使新电改贻误时机，偏离正轨，付出不可估量的代价。

其二、对计划思维与传统管理模式的依赖。

虽然2002年国务院印发了5号文件，启动了电力体制改革，但是改革在厂网分开和主辅分离之后戛然而止（厂网分开并未彻底完成，主辅分离更是如此），市场机制并没有真正建立起来，计划体制一直占据绝对控制性地位。数十年的电力计划体制，使得电力市场主体和计划主管部门的计划思维根深蒂固，行政计划式的传统管理模式深入人心，形成了一整套相对固化的制度体系和工作机制，运用起来也得心应手、轻车熟路。相反，实行市场化改革，需要深入研究、长期探索和艰苦付出，而且要迎接挑战和承担风险。除了上文所述的利益取向外，普遍存在的思维和管理上的惯性与惰性以及对传统管理模式的依赖，也是阻碍电力体制改革深入推进的重要原因。正是出于这些考虑，一些计划主管部门与相关企业以谨慎稳妥为名，对新电改将采取消极观望的态度，以“不改革、假改革、缓改革”敷衍搪塞党中央国务院的战略部署。最近，H省计划管理部门抛出的放开发用电计划和组建交易机构的试点方案，名为推进改革，实为阻碍改革、越界揽权，对国家利益和地方发展都是极其不负责任的。

其三、双轨制条件下的旧体制倾向。

按照新电改的顶层设计，存在计划与市场并存的一段过渡期。过渡期内，逐步放开计划和扩大市场，计划与市场双轨运行。双轨制条件下，发电企业可在计划体制下均分发电总量并享受计划审批上网电价，电网企业可在计划体制下维系现有垄断局面，加之有关方面对计划思维与传统管理模式的依赖性，市场主体和有关部门必然倾向于计划体制，有意无意地抵制市场改革。

2拦路虎之二：部门职能交叉与纷争

除了组建相对独立的交易机构外，新电改没有涉及机构新设与重组，也没有涉及职能调整。总体上看，新电改由各部门按各自“三定”方案规定履行相关职责。在国家层面：国家发改委统筹改革事宜；能源主管部门负责行业管理和市场建设监管；价格主管部门负责电价改革；计划运行主管部门负责放开发用电计划和应急管理。看上去，这些部门都隶属国家发改委，似乎可以统筹协调、各司其职。但是，各部门之间的职能并未完全廓清，职能交叉客观存在，职能纷争众所周知。

电力改革启动之后，职能纷争进一步加剧。比如，在9号文件起草过程中，各部门之间的角力就已经开始；在配套文件制定过程，有的部门把牵头起草文件的主动权发挥得淋